Procedimientos administrativos de la Ley Aduanera: algunas precisiones

   En la práctica estos procedimientos se dividen en Procedimiento Administrativo en Materia Aduanera (PAMA), y Procedimiento Administrativo de Contribuciones Omitidas (PACO); sin embargo es errado considerar que son únicos e inmutables, pues es imposible afirmar que la normatividad solo contempla dos tipos de procedimientos. La propia Ley Aduanera señala excepciones al procedimiento general, y las Reglas Generales de Comercio Exterior (RGCE) se refieren a los Procedimientos Administrativos Simplificados. 

  Dada la relativa juventud de la materia aduanera comparada a otras como civil o penal, la literatura es escasa y no estudia de lleno las modalidades de los procedimientos; en algunos casos se enfoca en dilucidar si estos corresponden a un procedimiento o a un proceso, así como su relación con el Derecho Administrativo y la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Esto se debe principalmente a que la normatividad establece múltiples procedimientos administrativos que por supuesto se refieren a la materia aduanera, como por ejemplo el despacho aduanero.

  Sin embargo para el caso solo es relevante atender las modalidades del procedimiento o proceso sancionador que causan un perjuicio directo a las personas, con la finalidad de controvertirlo en juicio; pues es indispensable que en el análisis de una controversia se determine primero la modalidad aplicable al caso concreto, pues solo así se descubre la legalidad o ilegalidad del procedimiento. 

  Además, por su naturaleza el análisis de los procedimientos debe hacerse atendiendo también a la liberación del comercio pues se rigen no solo por la normatividad nacional, sino que en primer término estos y los actos de la autoridad de los que emanan deben llevarse a cabo atendiendo a los principios establecidos en los tratados internacionales de los que México es parte. Así por ejemplo el Tratado entre México, Estados Unidos y Canadá (TMEC) se ubica en un segundo plano respecto a la Constitución Federal, pero jerárquicamente por encima de la Ley Aduanera y las RGCE; “no es posible, desde un punto de vista lógico-formal, que una de estas pueda contradecir a aquéllos, ya que ambos ordenamientos se encuentran en un plano jerárquico diferente (Aislada, TCC, Registro digital 2017892)”.

  Ahora bien, los procedimientos son un conjunto de formalidades o trámites a que está sujeta la realización de los actos administrativos en materia aduanera, “se trata de un procedimiento de investigación y eventual sanción iniciado de oficio… pues en ningún caso es a solicitud del contribuyente afectado (Vallejo, 2015, p. 1228)”. La instrumentación del procedimiento corre a cargo de la autoridad, la cual está obligada a llevarlo a cabo conforme a la modalidad aplicable que se deduzca de la normatividad de la materia y los hechos que originan el inicio del mismo; obligación que incluye la de inclinarse hacia la simplificación del procedimiento cuando la persona interesada así lo solicite y cumpla con los requisitos establecidos para ello.  

  Aunque los términos PAMA y PACO son limitados sí constituyen la base de la mayoría de los procedimientos aduaneros, es decir, establecen un mínimo de procedimiento que seguirán las demás modalidades como se verá con posterioridad. El primero se rige por los artículos 150 y 153 de la Ley Aduanera, y procede de forma general cuando se embargan precautoriamente las mercancías; el segundo por el artículo 152 de la propia ley, y procede cuando no se actualiza el citado embargo. 

Los procedimientos generales y todas sus modalidades comparten la ineludible obligación de fundarse, motivarse y notificarse, así como la posibilidad de que las personas puedan controvertirlos en juicio. Sin embargo, atendiendo a la Ley Aduanera y a las RGCE existen marcadas diferencias entre los procedimientos que van más allá del embargo precautorio, lo que me permite reafirmar que los términos PAMA y PACO solo deben utilizarse por fines prácticos pero jamás en el análisis que se lleva a cabo para impugnar el procedimiento.

  De la siguiente tabla se desprende el fundamento legal del procedimiento general del PAMA, así como de las modalidades que surgen y los supuestos de procedencia. 

  El artículo 150 de la Ley Aduanera marca el inicio del PAMA, para ello la autoridad levanta  un acta que notifica a la persona y donde hace constar la identificación de la autoridad que practica la diligencia; los hechos y circunstancias que motivan el inicio del procedimiento; la descripción, naturaleza y demás características de las mercancías; en su caso, la toma de muestras; entre otras cuestiones como la designación del domicilio para llevar a cabo las notificaciones, y la designación de testigos. Esta acta constituye la base de las modalidades que se desprenden del PAMA. 

  De forma general el PAMA se rige también por el artículo 153 de la Ley Aduanera el cual establece diversas formalidades del procedimiento, como por ejemplo las relativas al ofrecimiento de pruebas en un plazo de diez días, así como su desahogo y valoración en los términos del 123 y 130 del Código Fiscal de la Federación (CFF); o bien, la obligación de la autoridad de devolver de inmediato la mercancía embargada si la persona desvirtúa las irregularidades, o en caso contrario emitir la resolución del procedimiento en un plazo de cuatro meses.

  Este precepto contempla además la primera modalidad del PAMA, que aplica cuando se trata de mercancías excedentes o no declaradas embargadas a maquiladoras y empresas con programas de exportación autorizados por la Secretaría de Economía; y la segunda modalidad cuando se trata de mercancías excedentes o no declaradas en más de un 10% del valor total declarado, siempre que no se actualice otro supuesto de embargo precautorio del artículo 151 de la Ley Aduanera.

  La principal particularidad de estas modalidades respecto al procedimiento general surge con la figura del consentimiento de la persona al contenido del acta de inicio, ya que implica la simplificación del procedimiento; así, al actualizarse el citado consentimiento la autoridad está obligada a emitir una resolución provisional donde determina el crédito fiscal que el interesado paga para que proceda la inmediata devolución de las mercancías embargadas.

  Además de las anteriores modalidades del PAMA, el artículo 155 de la Ley Aduanera contempla otra que se refiere a cuando en una visita domiciliaria se embargan precautoriamente mercancías; esta se apoya en la base del procedimiento general, es decir el acta de inicio, y se relaciona con las facultades del artículo 42 del CFF. En esta modalidad destaca que no harán prueba plena los documentos transmitidos en el Sistema Electrónico Aduanero, y que no existe obligación de la autoridad de dictar resolución de inmediato cuando el interesado desvirtúa las irregularidades; a diferencia del procedimiento general y sus otras dos modalidades, pues no le es aplicable el artículo 153 de la Ley Aduanera.

  Por su parte, la siguiente tabla aborda el procedimiento general del PACO, así como sus modalidades y los supuestos en los que proceden.

  El problema de la limitación de los términos PAMA y PACO se hace más evidente en este procedimiento, pues la normatividad se muestra confusa por lo que se debe realizar un análisis integral del sistema normativo que rige la materia y no solo del artículo 152 de la Ley Aduanera que lo contempla. Así, aunque tenemos un procedimiento general que se diferencia en esencia del PAMA porque no se configura el embargo precautorio; también lo es que referirse a él como PACO porque se determinan contribuciones omitidas es errado, pues del último párrafo del propio artículo 152 se desprende un supuesto donde no se determinan contribuciones ni se da el embargo precautorio, ya que únicamente se determinan sanciones. Es decir, es un procedimiento más que simplificado pues la autoridad impone la multa inmediatamente.

  Algunos ejemplos de este procedimiento inmediato se refieren a los que inician cuando el medio de transporte daña las instalaciones que se utilizan en la operación aduanera por el SAT, o bien, cuando los sujetos obligados omitan portar el gafete que los identifique dentro de los recintos, se utilicen celulares en las áreas señaladas como restringidas por la aduana, entre otros. Estos pueden relacionarse con el Procedimiento Administrativo Simplificado de la regla 3.7.18 de las RGCE, y se apoyan en las facultades de comprobación de la autoridad aduanera previstas en el artículo 144 de la Ley Aduanera.

   Una modalidad especial del PACO es aquella que aplica cuando la autoridad aduanera detecta cantidades superiores al equivalente en moneda nacional o extranjera a diez mil dólares, y que no fueron declaradas ante la autoridad al ingresar o salir del país; esta modalidad se cimienta también en el acta de inicio del artículo 152 de la Ley Aduanera, pero se rige de forma específica por la regla 3.7.17 que obliga a la autoridad a determinar en ese momento el crédito fiscal derivado de la multa por omisión de la declaración.

  Esta obligación se encamina al cumplimiento voluntario de la persona para simplificar el procedimiento, ya que la propia regla establece que si el infractor lo solicita y paga la multa de inmediato la autoridad deberá poner a disposición del interesado las cantidades y dará por concluido el procedimiento. Además, en esta modalidad destaca la retención de facto que hace la autoridad de las cantidades con el fin de que la persona pague el crédito inmediatamente, y en caso que no lleve a cabo el pago procederá al embargo precautorio de las cantidades retenidas.

  Independientemente de la figura de la retención la cual es controversial por sí misma,  destaca que a pesar de que la regla contempla el embargo precautorio no le es aplicable el artículo 150 de la Ley Aduanera sino el artículo 152, pues el embargo surge de la facultad  contenida en el artículo 144 fracción XXX de la Ley Aduanera y no del artículo 151 de la propia ley. Así, constituye una excepción al PACO sin embargo precautorio.

   Es difícil realizar un análisis de todos los supuestos por los cuales la autoridad instrumenta un procedimiento administrativo de investigación y eventual sanción, o bien la imposición directa de multas, por lo que las modalidades que aquí se presentaron no son únicas pero sí fortalecen la postura de que como abogados tenemos la obligación de primero determinar el procedimiento específico que rige la controversia que se nos presenta, pues de lo contrario la defensa se cimentará bajo premisas erradas.

CIAS Abogados

Vallejo, V. (2015) Procedimiento Administrativo en Materia Aduanera. Su debido trámite legal y constitucional. UNAM. IIJ. p. 1228

Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, Tesis Aislada I.4o.A.113 A (10a.), Registro digital: 2017892.