Padrón de Importadores, ¿suspensión definitiva o cancelación?
El artículo 59 fracción IV de la Ley Aduanera, establece para quienes introduzcan o extraigan mercancías del país, la obligación de inscribirse en el Padrón de Importadores y en su caso en el de Sectores Específicos o en el Padrón de Exportadores Sectorial. Aunque la legislación de la materia no define a los padrones ni señala su finalidad, de la literatura se desprende que estos constituyen un registro que está a cargo del Servicio de Administración Tributaria (SAT) para que se mantenga un adecuado control y seguimiento de las operaciones y obligaciones de quienes participan en el comercio exterior.
Los padrones buscan la acreditación de las obligaciones fiscales y el control de las operaciones, una especie de compliance por parte de los particulares que complementa la automatización de los análisis de riesgo. El SAT busca “mantener un padrón de importadores completo y confiable” (Organización Mundial del Comercio, 2008, p. 33) para “evitar la economía informal mediante el control de los importadores, combatir la evasión fiscal, controlar las operaciones de comercio exterior y fomentar el cumplimiento de las obligaciones fiscales, así como prevenir y detectar prácticas de fraude aduanero incluyendo el contrabando” (INAP, 2012, p. 42).
En el marco del libre comercio internacional, es difícil considerar a los padrones como una medida de regulación no arancelaria, pues aunque en apariencia regulan el comercio exterior, estos no lo restringen ni limitan por sí mismos, sino que se establecen como herramientas para asegurar, implementar y vigilar las políticas comerciales arancelarias y no arancelarias. Además, su finalidad no corresponde a los supuestos para el establecimiento de dichas medidas señalados en la Ley de Comercio Exterior, máxime que su implementación no siguió el procedimiento que establece la propia ley para ello, del que destaca el sometimiento previo de la medida a la opinión de la Comisión de Comercio Exterior.
Por su parte, la Ley Aduanera señala expresamente que “para efectos de lo previsto en esta Ley, se consideran regulaciones y restricciones no arancelarias las establecidas de conformidad con la Ley de Comercio Exterior, incluyendo las normas oficiales mexicanas” (artículo 52, quinto párrafo). Así, los padrones no son una medida de regulación no arancelaria, pero sí un presupuesto para la importación o exportación que puede catalogarse dentro de la figura de las formalidades aduaneras contempladas en el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT); este señala que podrán implementarse “para lograr la observancia de la normatividad nacional que no sea incompatible con las disposiciones del mismo, tales como leyes y reglamentos relativos a la aplicación de las medidas aduaneras, al mantenimiento en vigor de los monopolios, de protección de marcas y patentes y a la prevención de prácticas que puedan inducir al error” (Artículo XX, inciso d).
De forma general para inscribirse en el padrón de importadores los interesados deben estar inscritos y activos en el Registro Federal de Contribuyentes (RFC), contar con firma electrónica avanzada vigente, presentar constancia de cumplimiento de las obligaciones fiscales, y los demás requisitos establecidos en las Reglas Generales de Comercio Exterior (RGCE); para inscribirse en el padrón de importadores de sectores específicos además de lo anterior, el interesado debe estar inscrito en el padrón de importadores y acreditar los requisitos que señalan las RGCE para la mercancía específica que se trate según el sector solicitado.
Aunque el artículo 144 fracción XXXVI de la Ley Aduanera establece la facultad de la autoridad para suspender a los particulares en los padrones, es omisa en señalar expresamente las causales de suspensión pues estas se encuentran de forma general en el artículo 84 del Reglamento de la Ley Aduanera y de forma específica en las RGCE. Así de forma amplia procede la suspensión cuando el contribuyente presente irregularidades o inconsistencias en el RFC, cuando al funcionarse o escindirse desaparezcan del RFC, cuando cambie su denominación o razón social y no actualice su situación en el padrón, por resolución firme que determine que cometió cualquiera de las infracciones previstas en los artículos 176, 177 y 179 de la Ley Aduanera.
Por su parte, la regla 1.3.3. de las RGCE establece cuarenta y seis causales de suspensión en los padrones, y señala que esta será inmediata y el SAT notificará al particular las causas que motivan la misma dentro de los cinco días hábiles siguientes a que suceda. La suspensión quedará sin efectos, siempre y cuando los contribuyentes presenten la solicitud correspondiente cumpliendo los requisitos establecidos en la normatividad aplicable; además deben desvirtuar los hechos y circunstancias que motivaron la suspensión, o bien ponerse al corriente con las obligaciones incumplidas entre otras.
Para la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación la remisión a las RGCE para señalar las causales de suspensión en los padrones se encuentra justificada, pues obedece a la abundante actividad administrativa que hace necesario para proporcionar un eficaz y eficiente funcionamiento del sector público la expedición de actos formalmente legislativos o reglamentarios en los que el Congreso de la Unión o el Presidente de la República, habilita a un órgano de la administración para regular una materia concreta específica de acuerdo con los principios y lineamientos convenidos en la propia norma habilitante (Amparo en Revisión 1079/2015, p. 31).
Antes que se aperturara el comercio internacional con el ingreso de México al GATT, la Ley Aduanera de 1981 ya contemplaba la existencia del Registro Nacional de Importadores y Exportadores de la SHCP (artículo 42) que se constituye como antecedente de los padrones; en él, había que llevar un registro sistematizado de las operaciones, aplicar procedimientos de control de inventarios que permitieran distinguir las mercancías nacionales de las extranjeras, y conservar el registro y documentación de sus operaciones y contabilidad. Este registro cayó en desuso e inició desde 1992 el programa validador, donde se controlaban los pedimentos y se verificaban la existencia del RFC; “los criterios para incluir o suprimir a los importadores de ese padrón no fueron públicamente conocidos, y posteriormente se basaron en manuales que no aparecieron en el Diario Oficial de la Federación” (Rodhe, 2005, p. 458).
Así tenemos que de la evolución de los padrones se refrenda su finalidad de llevar un registro sistematizado de las operaciones y contabilidad de los particulares, buscando el cumplimiento de sus obligaciones; además, que los criterios para incluir y suspender a los importadores pasaron de ser desconocidos para los particulares, a públicos al establecerse en el Reglamento de la Ley Aduanera y en las RGCE.
Mucho se ha discutido sobre la suspensión en los padrones, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, dijo sobre ésta, que no constituye un acto privativo, sino uno de molestia, por lo que no le rige la garantía de audiencia previa “puesto que se trata de una medida cautelar de carácter temporal, mas no de una cancelación o revocación del registro” (Tesis 2a./J. 6/2012 10a.). Sin embargo, aún queda mucho que analizar pues la sala se refirió a la suspensión provisional y no al procedimiento completo, pues, aunque en apariencia la normatividad de la materia no establece una cancelación per se, la suspensión se mantiene vigente convirtiéndose en definitiva hasta en tanto el particular no solvente las irregularidades que causaron la suspensión.
Los padrones se constituyen como un sistema binario, donde sí se cumple con los requisitos que señala el Reglamento de la Ley Aduanera y las RGCE respecto al sector específico que se solicita, los particulares podrán inscribirse o mantenerse activos en dichos registros; y en caso contrario, cuando no se cumpla o se deje de cumplir con alguno de estos requisitos se suspenderá de inmediato hasta en tanto no acredite el cumplimiento respectivo y proceda dejar sin efecto la suspensión.
Ahora bien, cuando la suspensión proviene de un Procedimiento Administrativo en Materia Aduanera (PAMA) que implique la omisión de contribuciones, cuotas compensatorias, medidas de transición, así como la imposición de sanciones y créditos fiscales; los particulares podrán reincorporarse a los padrones previo cumplimiento de la ficha de trámite 7/LA del Anexo 1-A de las RGCE, cuando se allanen a la irregularidad y paguen el crédito. Este supuesto también aplica para quienes hayan presentado documentación falsa respecto a las regulaciones y restricciones no arancelarias presentadas al momento de la importación.
El allanamiento constituye una salida rápida a la suspensión en los padrones pues permite dejar sin efectos la misma, sin embargo, este no constituye la aceptación del crédito y la legalidad de la resolución por lo que esta podrá ser impugnada a través del Juicio Contencioso Administrativo, ya que el pago del crédito fiscal se lleva a cabo bajo protesta buscando protegerse de daños que puedan sobrevenir.
Aunque como se dijo la figura de la cancelación en los padrones parece inexistente en la legislación nacional, la realidad es que sí se encuentra contemplada en el artículo 32 fracción XVI del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria que señala que compete a la Administración General de Servicios al Contribuyente:
XVI. Realizar, según sea el caso, la inscripción, actualización, modificación, cancelación,suspensión o dejar sin efectos esta última, en el registro federal de contribuyentes, en los padrones de importadores, de importadores de sectores específicos, de exportadores sectoriales y de cualquier otro padrón o registro previsto en la legislación fiscal o aduanera…
Esto robustece la postura de que la figura de la suspensión se mimetiza de forma plena a la de una cancelación, por lo que es necesario analizar a los padrones desde una perspectiva amplia, pues aunque estos en apariencia obedecen a un fin legítimo y contemplado por el GATT, se transforman de forma engañosa al referirse a la suspensión como provisional; es decir, que en la utilización de los padrones puede desvirtuarse su legitimidad transformándolos en mecanismos de protección para algunos sectores específicos, violando así los compromisos de libre comercio internacional suscritos por México.
CIAS Abogados
BIBLIOGRAFÍA
Instituto Nacional de Administración Pública, A.C. (2012). Evaluación de procesos de los programas presupuestarios del SAT. https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/134792Control_operacion_aduanera2012.pdf
Rodhe Ponce, A. (2005, t. 1) Derecho aduanero mexicano, fundamentos y regulaciones de la actividad aduanera (4a. ed.). ISEF.
Organización Mundial del Comercio (2008). Examen de políticas comerciales: México. https:// www.wto.org/spanish/tratop_s/tpr_s/tp295_s.htm
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Suprema Corte de Justicia de la Nación, Segunda Sala (2016, 17 de febrero) Amparo en Revisión 1079/2015 (José Fernando Franco González Salas, Ministro Ponente).
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